遊民治理：论文笔记 下

原文及其作者

黃克先，國立臺灣大學社會學系副教授，这篇论文四十四页，内容极其扎实。我在油管频道壽司坦丁 Sociostanding的视频《基層公務員有「病」：公家機關如何侵蝕道德能力？｜兼談台灣的貧窮治理：「假性脱遊」與「製造低收入戶」》参考文献资料里看到的这篇文章，其原文发表在台灣社會學期刊第41期，可免费浏览和下载。

由于原文内容丰富，这篇笔记分了上下两篇，这下半篇包括了原文的四、五、六、七节，讲述当前台湾治理体系的局限、社工的工作方法、治理产生的副作用、结论和讨论。其一二三节在笔记在上篇，讲论文的研究问题、研究方法，以及台湾遊民政策的历史演进。

 系列上篇...

 

四、遊民社福體系的實作與侷限：三條受阻的脫遊路

• 书接上回，原文从这一节开始直切问题。
  

>p67 首先，工作者遇見無家者的第一反應，「當然是儘量找出他的家人，然後看有沒有辦法去接回去」，藉此將流落街頭的遊民「塞回」到原身處的家庭，預設了該家庭能提供比目前生活處境更好之生活品質，以及工作與居住的功能。…… 許多無家者之所以離家，正是因他們的「家」是駭人且傷人的，裡面充滿著比街頭威脅還可怕的肢體或言語的暴力、虐待，之所以流浪正是想逃離家或家人，很特別的是這樣的例子中有不少女性。

>p68 社會局如此積極且直接鼓勵無家者返家，不但讓許多無家者覺得不符真實需求，更使得一些人認為接觸社會局，會使家人循線找到他們，因而不敢接受社工提供的其他服務。社工這種「回歸家庭」的處理方式，反映了台灣的社福體制及遊民政策一直存在「鞏固既存家庭」及「家庭提供福利優先」的意識形態，具有殘補性社會福利的色彩（李易駿、古允文 2003: 212-3；潘淑滿 2009）。

>p68-69 第二，透過就業詢問來協助脫遊的路徑，在社工實務上也是經常受阻的。社工會詢問無家者是否有就業的需求，但他們也坦言無家者的回應通常如上田野描述所言，是「不用，我現在生活很好⋯⋯就業意願幾乎都沒有啦⋯⋯比較多是那種真正是好吃懶做型的」。即使有意願而引介至就業服務站，後續的經驗也往往讓無家者及基層人員相互反感。…… 然而，無家者也明白有不少的福利服務或津沾，是在遊民願意配合就業的前提下才能申請，這種遊民福利的設定，事實上也反映著東亞這些發展型國家的另一特色：即生產主義（Holliday 2000），使社會政策服膺經濟發展，驅使廉價勞動力為資本力量所用。

• 能够通过各方考核，被放心的放在社福系统里的工作机会往往都死板、标准，很多遊民没有能力去做或者难以习惯。遊民问题是大部分案例需要非常灵活和复杂的处理方法的实际问题，和政府对接时就常常出现让拨款或者计划的人员感到难以接受的情况。

>p71 上面觸及的遊民安置機構內的問題，也常出現在我田野中無家者口中，包括團體生活中的暴力潛在威脅、人際協調不易、生活形態差異甚大，在在都難以維持基本的團體生活秩序，影響生活品質甚巨，進而對無家者的精神、人身安全造成影響。有些機構（如位在中和區圓通路的遊民收容所）距離提供許多臨時工作機會之地點甚遠，一被安置就難以維持就業狀態及收入，因此有工作意願者不願前往。多數安置機構在無家者入住前還有機構社工面訪，詢問對方的就業意願、工作情況，甚至於是薪資的處理，要求每月儲蓄一定比例的收入，對入住者的資格、在機構內的作息與行為嚴加控管，固然能強化內部生活秩序，但也令無家者感覺自由被剝奪、尊嚴被挑戰，「像是在養豬」、「被當犯人」。

• 第三条脱遊路，许多遊民不愿意入住安置机构。

>p72這些都看得出，遊民福利體制雖因遠離無家者真實生活需求與社會現實，因而無法達成政策設定的脫遊目標，但卻非預期地成為無家者匱乏的日常生活中制度性支持的資源來源，藉此緩解貧窮或生活其他面向的困境。

• 遊民的生活常常是方方面面都陷于困窘，有些针对其他问题的政策，被遊民加以运用之后有时会在计划以外的方面方便遊民们的生活，比如获取其他地方的补助作为交通路费。三条施行不畅的脱遊路，有时也会意外帮到其他能够优容其缺点的场景，比如说借助管理严苛的安置机构作为戒酒场所。

被忽視的居住需求

>p73 那麼，無家者不願接受政府協助、走上述的脫遊路，就代表他們自甘墮落，寧可流落街頭嗎？或是表示無家者自己選擇自由、不受拘束的生活，因此政府毋需有進一步的作為嗎？事實上，在我田野過程中，幾乎每位接觸過的無家者都認為流落街頭生活是辛苦且危險的，期待能脫離這樣的狀態，而有穩定且獨立的居住空間。這一點也是他們最冀望政府可提供協助之處，而非協助他們返家、就業，或送入環境複雜、遠離熟悉生活圈且管制多的收容機構。從以往遊民生活狀況調查來看，住宿對無家者而言是至關重要，有四分之三以上的人都表達有固定住所之需求。

• 原文注，数据由“社團法人芒草心慈善協會（2019: 49）近期對台北市 200 位遊民的問卷調查指出”。

>p74 起始於美國紐約的「居住優先」（Housing First）策略，主張「不以處遇或工作等條件為前提，先提供獨立生活住居，尊重無家者意願，以社區為基礎提供可及性高的支持性服務」的方案，異於以往「以專業人士決定為主，處遇優先，藉此換取集合性中繼住宿」的策略。在隨機控制設計下呈現的科學證據，證明不但確實更有效達成(1) 避免無家者持續進出機構、長期流浪的成效，(2) 令參與的前無家者重新恢復身心機能與社交能力，並 (3) 可節省各類成效有限的遊民服務之龐大成本。

>p74-75 這與台灣政府長期以來的住宅政策有關，政府始終扮演推動居住市場高度商品化、自由競爭的角色（陳怡伶 2013；洪敬舒 2018），都市政權中各方行動者的角力與結盟（曾稚驊 2018）決定了大多數人目前的居住狀態與品質。…… 近年來，世代不正義及青年居住問題浮上檯面，社會住宅的規畫與建設成為瞄準年輕世代選票的政治人物的議程，也間接使無家者居住問題較受到公眾更多關注。以往專注於無家者福利服務的團體也 開始與關心居住正義的倡議聯盟和政治人物有更多聯合行動及合作，讓長期被倡議的無家者居住優先的願景，在十幾年來始見進展。

五、社工的治理策略：橫向攤付、向下收編、向上校準

>p75 雖然遊民社福政策、法令條例以脫遊為目的，但在實作上遭遇重大困難，一線社工備感無力。在此同時，有另一項來自政府上級與民眾的要求，躍升為他們工作上的重要任務，即讓無家者「假性脫遊」，意即為滿足非無家者的人士（主要是當地居民、民意代表及政府長官）之利益或要求，讓無家者表面看起來脫離了無家可居狀態，透過一些方法使「遊民變得不像遊民」，或「把遊民變不見」，實際上這位遊民並未達成政策期待下的自立脫遊。

• 这种“假性脱遊”的要求会在特定时期大幅波动，但是在社工一线实作的过程中，也会在应付上意之中寻求说服上级考虑自己的专业考量

>p76 首先是「橫向攤付」，該治理策略涉及的是橫向聯結其他單位，意指將處理遊民事務的責任與其他單位共同分攤，雖然根據法令，社福單位是遊民事務的主管機關，但它可聯合其他單位一同來治理無家者。

• 联合的对象主要是警察，医师，当地里长（应该类似国内的社区主任或居委会主任）。都是很实在能联系当地社区或者本身职业就仿佛某种符号的形象。
• 相应的，社工平时也就要经营和里长或其他单位的关系，例如会帮助处理处于他们管辖范围内、但是社工比较专业的一些工作。

>p78 第二種治理策略是「向下收編」，它涉及的是縱向的向下拉攏，意即以職務裁量權之便，給予無家者資源以建立交換關係，以便在未來換取對方配合社工的要求，而這個過程是漸進式的。

• 这个过程除了一些物资给予和互相行个方便之外，也是互相了解和社工的专业评估逐渐推进的过程。愿意的遊民会获得更多资源，也逐渐在遊民圈子里形成特定“在社会局吃的很开”的名声，成为更细致链接社工与遊民的节点。

>p80 最後是縱向的「向上校準」。事實上，若只是一昧執行上意，達成短暫的驅逐無家者目標，對於有專業素養堅持的一些基層官僚是難以接受的。他們很多時候之所以願意執行上級命令，是試圖換取長官更長期支持他們專業考量下的計畫。因此，在田野中會看見，遊民社工有時敢於反駁剛接觸遊民事務的長官下的非專業命令，「校正」他們的錯誤觀念，以對「準」專業個案工作的目標。

• 虽然从学术角度说的很复杂，但是听起来就是朝九晚五的长官和专业的一线社工都能在一定的尊重下互相磨合的过程。
• 被说服配合社工，或更加理解社工逻辑的长官也会在自己的工作领域里达成更高层次的跨部协作和向上校准。
• 但是这种个人层面的互动远不足以造成政策或制度性的效果。政策不当最关键的问题在于会限制社工进行这种真正专业有效的实作时间，把精力都消耗在短视的形式工作上。

六、收編與個管交疊的效果：讓無家者團結更脆弱

>p81-82 在對資源匱乏者的研究中可看到，他們彼此的團結促進了互助傳統及信任，可幫助他們在受歧視的社會環境、制度性公共資源被抽離的社會排除情境下，形成有利的社會資本（Stack 1974; Venkatesh 2006），或在生存危難時刻得到關鍵協助（Desmond 2012），或成為節省日常開銷的支持、個人心理困境中修復生活能力的團體動力來源（Duneier 1999 ／黃克先、劉思潔譯 2018: 96-122），甚至在面對崇尚中產階級利益的都市治理方向時，可據此團結形成有力的社會倡議集體行動（請見美國「北城」[Wagner 1993]、日本東京 [Hasegawa 2006]）的成功案例）。

• 社工的作业常见的是运用遊民圈内联系来协助工作，但客观上起到了让无家者团结更加脆弱的预期外效果。

>p82-83 第一，基層官僚的治理策略，將造成無家者彼此間的分化，以至互相對立或敵視。前述的社工「收編」治理策略，使無家者群體被分化為治理方與被治理方，前者會以「模範少數團體」或社工代理人的樣貌現身，指責後者因「自身有問題」而無法像自己一樣向上爬（亦可見於 Ong 2003: 122-141; Watkins-Hayes 2011）。

• 社工运用补助或物资与特定遊民建立人际关系、给一部分遊民以管理另一部分遊民的权力的行为，时有成为遊民间冲突的导火索的情况。

>p84 第二，基層官僚的治理策略，鼓勵無家者以自利而非互助方式營生，尤其是當目前台灣社會工作最專業且最普遍被採用的實作方法是個案管理的情況下，評估工作成績更以個別個案福祉改善為基礎。

• 因为要以个人为单位计算资源管理和绩效，遊民间因为社会关系而产生的借贷或互助往来就被视为不负责任的行为。

七、結論與討論：重新定位遊民問題

>p86 綜上所述，我們可以看到國家與無家者之間的關係充分反映台灣作為一個後進發展型國家的特色：國家運用社會福利手段，旨在鞏固傳統家庭、市場經濟的自由發展—不論是勞動力市場或居住市場—希望督促無家者就業、儲蓄、租屋以脫離遊民身分的狀態；得不到他們的積極配合的情況下，使仰賴一線工作者的治理策略，迂迴取得其配合或收編之，以達成假性脫遊，滿足特定群體對都市空間的想像與利益。過程中，基層官僚並非甘願成為長官及市民短期目的的實現者，自詡為專業助人者的他們，也期望運用個案管理的邏輯，拉入其他非社政的官僚部門以及長官一同協作，以個案自身長期利益著 想進行專業的處遇。然而，這種抗衡官僚邏輯及社區鄰避效應的專業能動性，若缺乏鉅觀政治經濟學視野、未有社會進步價值倡議的行動配合、沒有草根的無家者團結回應，將顯得處處受限。

>p87 不少本在政府任職的遊民社工，自願投身民間成立新生的無家者服務組織，嘗試與公民社會其他團體聯合，從事政策研擬及倡議行動，在社區當中從事連結工作，在中繼據點內舉行住民大會以凝聚無家者團結，並鼓勵服務對象一同參與扭轉對無家者污名的運動。

>p87 …… 無家問題急需住宅政策的介入，它絕不單是個仰賴社會福利即可解決的貧窮問題，國家不應再期待透過現有的消極且專注後端的服務，即可幫助無家者脫遊；更不應在不做政策檢討下，只短視地持續派遣基層官僚，遂行假性脫遊以滿足特定群體期待，卻傷害了無家者生存權益。台灣遊民政策從解嚴以來逐漸將遊民問題除罪化，認定為是仰賴社會救助的福利供給來解決的貧窮問題，但如今這樣的方向已如本文所示出現根本問題，不符無家者所需，理應重新將遊民問題，定位為居住的問題，著眼住宅及租屋政策等相關議題來面對它。

>p87 本研究有以下研究限制。首先，本文討論的基層官僚治理策略及其效果，因主要田野地點在台北市這個充斥陌生人的大都會的環境，因此部分論點難以直接推論至台灣其他都市化程度低的地區。…… 這些案例的存在，也為下一階段的遊民社會福利的實作提供了新的可能。

 

参考资料

• 黄克先，2021，〈台灣遊民社會福利體制的運作及效果：從基層官僚治理取徑切入〉。《台灣社會學期刊》41：51-66。DOI: 10.6676/TS.202106_(41).03
  

引用部分涉及的原文引用

（这部分我不知道该怎么写比较好，就只是把原文里相应的文末引用照搬过来了）

• 社團法人芒草心慈善協會，2019，《108 年度台北市遊民狀況調查》研究成果，台北：台北市社會局。
• 李易駿、古允文，2003，〈另一個福利世界？東亞發展型福利體制初探〉。《台灣社會學刊》31: 189-241。
• 洪敬舒，2018，〈居住市場正在擴大我們的不平等〉，《思想坦克》。取自 https://voicettank.org/2018-08-20-d90/
• 陳怡伶，2013，〈台灣的住宅體系：自由市場和住宅商品化下的住宅危機〉。《國際城市規劃》 135: 10-17。
• 曾稚驊，2018，《中介空間：台灣社會住宅的制度與權力分析》。台北：國立臺灣大學社會學研究所碩士論文。
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• Holliday, Ian. 2000. “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia.’’ Political Studies 48(4): 706-723.
• Ong, Aihwa. 2003. Buddha Is Hiding: Refugees, Citizenship and the New America. Berkeley: University of California Press.
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• Wagner, David. 1993. Checkerboard Square: Culture and Resistance in a Homeless Community. Oxford: Westview Press.
• Watkins-Hayes, Ce leste. 2009. The New Welfare Bureaucrats: Entanglements of Race, Class, and Policy Reform. Chicago: University of Chicago Press.
• —. 2011. “Race, Respect, and Red Tape: Inside the Black Box of Racially Representative Bureaucracies.” Journal of Public Administration Research and Theory 21: i233- i251.